127247, г.Москва, Дмитровское шоссе, д.100с3, оф.318
Юридический центр "ЮКСТ"
Профессиональные юридические услуги
Главная/Услуги/Физическим лицам/Административные споры/О правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти

О правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти

правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти (1)

Специфика дел об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе обусловлена тем, что эти дела рассматриваются в особом виде арбитражного процесса, в котором лицо может требовать пересмотра законности того или иного акта органом, наделенным публичными полномочиями. Эта специфика прослеживается при анализе целей и задач производства по делам, участвующих сторон, имеющихся средств правовой защиты, предмета спора и характеристик доказательств.

Цели и задачи производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов основываются на общих положениях о целях и задачах производства в арбитражных судах. Важно отметить, что существующая формулировка этих целей и задач является излишне объемной, повторяющейся, а отдельные ее положения могут быть нечеткими и неполными.

Целью производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов в арбитражном процессе является своевременная защита прав лиц (организаций, индивидуальных предпринимателей, а в отдельных случаях и граждан) путем проверки законности ненормативного правового акта.

Особенности рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов обусловлены задачами этих производств, к которым относятся:

 

Защита нарушенных ненормативным правовым актом прав и охраняемых законом интересов лиц, осуществляющих экономическую деятельность в сфере общественных отношений;

Укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере экономической деятельности, связанных с принятием ненормативных правовых актов органами, наделенными публичными полномочиями;

правильное и своевременное рассмотрение и разрешение дел об оспаривании ненормативных правовых актов.

Специфика сторон, участвующих в делах об оспаривании ненормативных правовых актов, не является универсальной характеристикой рассматриваемого производства, поскольку обычно ассоциируется с производством по делам, связанным с административными и иными публичными правоотношениями. Однако она все же имеет значение как дополнительная характеристика.

Общие положения о сторонах, участвующих в деле, и специальные положения главы 24 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (АПК РФ) позволяют привлекать в качестве сторон граждан, организации, прокурора, органы, осуществляющие публичные полномочия (как указано в частях 1 и 2 статьи 198 АПК РФ). Иск о признании недействительным ненормативного правового акта предъявляется не истцом, а лицом, именуемым заявителем.

Хотя стороны по делам об оспаривании ненормативных правовых актов имеют равные процессуальные права и обязанности и, следовательно, обладают одинаковым процессуальным статусом в суде, они, как правило, не равны в материальных правоотношениях. Распространенной является ситуация, когда организация, оспаривающая ненормативный правовой акт, является лицом, в отношении которого осуществляются публичные полномочия.

Процессуальные правила разрешения споров, связанных с ненормативными правовыми актами, призваны не допустить, чтобы государственный орган или должностное лицо, пользующееся поддержкой государственного аппарата, имело преимущество перед заявителем, не имеющим такой поддержки. Однако не всегда орган или организация, ответственная за "реагирование" на заявление в конкретном случае, является буквально государственным органом или организацией. В юридической литературе обычно отмечается, что публично-правовой характер спорного правоотношения определяется неравноправной властной динамикой между индивидом и государственным органом, действиями которого нарушены его права. Однако в современных условиях такое неравенство власти уже не является однозначным критерием для характеристики производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Наличие лица, наделенного публичной властью, чьи действия обжалуются, не обязательно означает его преимущественное положение по отношению к стороне, считающейся слабой, как это традиционно предполагается в процессуальной теории. Сегодня к лицам, наделенным публичной властью, чьи решения и действия могут быть оспорены, относятся не только государственные органы и должностные лица, но и другие организации, наделенные публичными полномочиями, например, банки.

Эта тенденция к расширению круга дел, возникающих из публичных правоотношений, нашла отражение в процессуальном законодательстве. В обновленной главе 24 АПК РФ речь идет об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (или бездействия) не только государственных и иных органов, но и организаций, наделенных федеральным законом публичными полномочиями. На наш взгляд, сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) характеризуется тем, что арбитражный суд рассматривает спор по заявлению лица, считающего, что его права нарушены действиями другого лица, наделенного публичными полномочиями в связи с осуществлением этих полномочий. Именно это отличает рассматриваемую нами категорию дел от других дел, связанных с публичными правоотношениями.

Поэтому, поскольку публично-правовой характер спорного правоотношения определяется наличием в деле лица, наделенного публичными полномочиями, мы предлагаем использовать наличие лица, наделенного публичными полномочиями, в качестве определяющего существенного признака данных дел.

АПК РФ использует термин "заявитель" для обозначения лица, которое обращается в суд за защитой своих публичных прав. По всей видимости, законодатель хотел придать конкретность этому конкретному неуставному производству. АПК РФ идет еще дальше в плане процессуальной терминологии, указывая в качестве сторон "административного истца" и "административного ответчика". Представляется, что в АПК РФ и КАС РФ вопрос о наименовании сторон решен не лучшим образом. Если термин "заявитель", используемый в АПК РФ, можно считать устоявшимся, хотя и не лишенным противоречий, то использование характера правоотношения для обозначения стороны по делу трудно признать удачным. Если следовать этой логике, то не исключено появление таких терминов, как "налоговый истец", "истец по делу о банкротстве" и так далее, которые не вносят ясности в процессуальную терминологию, а скорее порождают ненужные вопросы. Предлагаемая в КАС РФ терминология "административный истец" и "административный ответчик" кажется оксюмороном, поскольку КАС РФ пытается дистанцироваться от гражданского судопроизводства, включая исковое производство, но при этом использует такие термины, как "иск" и "истец", которые отсылают к исковому производству. Термин "истец" представляется более подходящим для определения лица, которое обращается в суд для защиты своих прав, нарушенных органом, осуществляющим публичные полномочия. В заключение мы предлагаем использовать наличие лица, наделенного публичными полномочиями, в качестве определяющей характеристики дел, связанных с оспариванием ненормативных правовых актов, и использовать термин "истец" для обозначения лица, подающего иск.

В отношении терминологии, используемой в арбитражном процессуальном законодательстве, важно отметить, что такие термины, как "заявление" и "заявитель", в первую очередь призваны передать ощущение формальной конкретности. Замена термина "истец" на слово "заявитель" не меняет принципиальных аспектов судопроизводства, связанного с публичными правоотношениями, но обеспечивает большую терминологическую ясность.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ, в судебных заседаниях арбитражный суд исследует оспариваемые акты или их отдельные положения, оспариваемые решения и действия (или отсутствие таковых) и устанавливает их соответствие закону или иным нормативным правовым актам. Суд также устанавливает полномочия органа или лица, ответственного за издание оспариваемого акта, решения, действия (или отсутствие таковых), и нарушает ли оспариваемый акт, решение, действие (или отсутствие таковых) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательских отношений.

Данное положение закона свидетельствует о том, что по сравнению с другими процессами ключевыми особенностями арбитражного судопроизводства является рассмотрение арбитражным судом ненормативного правового акта (действия и т.п.), изданного органом, наделенным публичными полномочиями, и установление того, нарушил ли этот акт права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

При рассмотрении оспариваемого акта арбитражный суд должен решить, является ли данный акт нормативным или ненормативным.

Согласно толковому словарю арбитражного процесса, ненормативный правовой акт определяется как "документ, адресованный конкретному лицу и содержащий правила поведения, обязательные для этого лица". Ненормативный правовой акт - это строго формализованный документ, который издается в установленной форме."

Помимо распоряжений, изданных в форме нормативных и ненормативных актов, в судебной практике встречаются вопросы, связанные с письмами. Например, в деле об оспаривании письма руководителя налоговой службы о наложении финансовых санкций суд признал письмо актом, который может быть обжалован в арбитражном суде. В законодательстве не было указано, в какой форме должно быть принято решение о наложении санкций и какие требования предъявляются к его составлению. В результате руководитель налогового органа или его заместитель вправе вынести решение в любой письменной форме, например, в виде письма или резолюции по актам проверки.

В судебной практике встречались случаи разногласий относительно природы (нормативности) таких правовых актов, как протоколы. В одном деле Арбитражный суд Республики Хакасия признал недействительным протокол рассмотрения и оценки котировочной заявки на выполнение кадастровых работ в отношении земельных участков гидротехнических сооружений, основываясь на нормах главы 24 АПК РФ. Однако Третий арбитражный апелляционный суд отменил это решение, указав, что протокол не может быть признан недействительным на основании главы 24 АПК РФ, поскольку не является ненормативным актом, который может быть оспорен на основании этой главы.

В итоге кассационная инстанция постановила, что суд первой инстанции правильно рассмотрел требования по существу в соответствии с главой 24 АПК РФ и, установив несоответствие оспариваемого протокола закону и нарушение прав и законных интересов участника запроса котировок в сфере его экономической деятельности, удовлетворил эти требования.

В другом деле арбитражные суды разошлись во мнениях относительно природы нормативного акта. В итоге Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении № 316/97 от 9 сентября 1997 года постановил, что оспариваемые акты касались организации торговли непродовольственными товарами на конкретном рынке, а потому не являлись нормативными.

В российской правовой системе процессуальное право гарантирует право на защиту независимо от вида оспариваемого акта. Утверждается, что вид документа, инициирующего разбирательство, например, заявление или исковое заявление, является вторичным фактором при определении вида разбирательства. Первичными факторами являются характер оснований для оспаривания и характер требований, предъявляемых лицом, ищущим защиты своих прав.

К доказыванию по делам об оспаривании ненормативных правовых актов предъявляются особые требования, закрепленные в различных положениях арбитражно-процессуального законодательства. Например, согласно статье 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) орган или лицо, ответственные за оспариваемый акт, решение или бездействие, должны представить доказательства соответствия закону или иному нормативному правовому акту, законности оспариваемого решения, а также соответствия их полномочий на принятие оспариваемого акта, решения или бездействия. Если орган или лицо, ответственное за оспариваемое действие, решение или бездействие, не представит необходимые доказательства, арбитражный суд может получить их по собственной инициативе.

Такой подход позволяет суду более активно участвовать в процессе доказывания по делам, связанным с публично-правовыми отношениями, по сравнению с обычным исковым производством. Общие правила доказывания в арбитражном процессе применяются с учетом специальных положений о доказывании по делам об оспаривании ненормативных актов (действий и т.п.).

В качестве примера можно привести дело, рассмотренное Арбитражным судом Московской области с участием компании ULTA и Росимущества. В 2012 году компания ULTA подала заявку на получение в собственность земельного участка, но ведомство долгое время не отвечало. В 2014 году, после окончания льготного периода приобретения земли, агентство предложило ULTA выкупную цену за участок, равную его кадастровой стоимости на дату предложения, 28 мая 2014 года. ULTA подала иск о признании незаконным решения агентства, изложенного в письме от 28 мая 2014 года. Суд вынес решение в пользу ULTA, указав, что выкупная цена земельного участка, установленная Земельным кодексом Российской Федерации, является нормативной и должна была быть определена на момент подачи ULTA заявления о выкупе земельного участка. Суд также установил, что Росимущество не представило доказательств законности своего решения, как того требует пункт 5 статьи 200 АПК РФ.

Верховный суд России оставил в силе решение Арбитражного суда Московской области и отказал Росимуществу в удовлетворении заявления о пересмотре дела Верховным судом.

При изучении правовой природы и особенностей дел, связанных с публичными правоотношениями, важно учитывать материально-правовую природу дел административного права. Эти дела часто связаны с оспариванием ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, организаций, органов местного самоуправления.

Необязательно, что в делах, связанных с публичными правоотношениями, присутствует дисбаланс власти. Тот факт, что одна сторона обладает государственными полномочиями, не всегда дает ей преимущество перед другой стороной. Неравенство не является определяющей характеристикой дел, связанных с публичными правоотношениями. Напротив, публично-правовой характер спорного правоотношения определяется наличием стороны, наделенной публичной властью.

Контакты
Вы можете связаться с нами любым удобным для Вас способом.
Телефоны:
Адрес:
127247, г.Москва, Дмитровское шоссе, д.100с3, оф.318.
ООО "ЮКСТ"
ОГРН 1157746395730
Оплата:
Mir
AlfaBank
Sber
Оставить заявку
Ваше имя*
это поле обязательно для заполнения
Телефон*
это поле обязательно для заполнения
Пожелания*
это поле обязательно для заполнения
Скрытое поле:
Галочка*
это поле обязательно для заполнения
Спасибо! Форма отправлена